• Indhold

Handlingsplan for kvalificering af flygtninge og indvandrere via AMU-programmet

1. Indledning

REVE har ønsket en drøftelse af, hvorfor AMU-tilbuddene til flygtninge og indvandrere ikke anvendes i større omfang af AF og kommuner (nu jobcentre) til opkvalificering af ledige flygtninge og indvandrere, og hvad der kan gøres for, at tilbuddene benyttes mere. Ønsket skal ses i sammenhæng med, at der for øjeblikket er betydelig mangel på arbejdskraft, og at regeringen i integrationsplanen ’En ny chance til alle’ fra 2005 har opstillet et mål om, at 25.000 flere indvandrere skal i arbejde i år 2010.

AMU spiller en vigtig rolle i forhold til at kvalificere ledige til jobåbninger på arbejdsmarkedet. Men det er ikke nok at få et job. Det er også vigtigt, at beskæftigede flygtninge og indvandrere kan fastholde jobbet, hvilket blandt andet kan understøttes gennem kompetenceudvikling. Også her er AMU et godt tilbud.

Problemstillingen bliver belyst gennem input fra forskellige interessenter på området, og med statistiske data og andre kilder. Der er således afholdt møder med repræsentanter for AMS, KL, LO, DA, DI, samt en række efteruddannelsesudvalg og repræsentanter for AMU-udbydere. Formålet har været at få et så præcist billede som muligt af barriererne og potentialerne i forhold til både ledige og beskæftigede flygtninge og indvandreres anvendelse af AMU´s tilbud.

Notatet indeholder først et kort resume af de vigtigste konklusioner, hvorefter et statistisk afsnit følger for at belyse udviklingen i brugen af AMU’s tilbud til flygtninge og indvandrere. Efterfølgende behandles resultaterne af drøftelserne med de forskellige interessenter på området. Notatet afsluttes med en handlingsplan.

2. Resumé

AMU har en lang tradition for at opkvalificere flygtninge og indvandrere, idet aktiviteten på de særlige tilbud for målgruppen i 90erne var ganske omfattende, mens aktiviteten i dag er beskeden. 90ernes niveau af uddannelsesaktivering skal blandt andet ses i sammenhæng med, at staten afholdt omkostningerne til uddannelsesaktiveringen.

Virksomhederne har travlt for tiden, og flere steder efterspørges arbejdskraft. Derfor udskydes efteruddannelse til et tidspunkt, hvor produktionspresset er mindre. Når flygtninge og indvandrere deltager i erhvervsrettet efteruddannelse, er det AMU – og her de ordinære tilbud – der er det foretrukne valg. Således viser statistikken, at der i 2005 var ca. 46.500 flygtninge- og indvandrerkursister på AMU’s tilbud.[1] De fleste flygtninge og indvandrere, der anvender AMU, benytter de ordinære kurser, hvilket i 2005 var 44.300 kursister eller ca. 8 pct. af den samlede AMU-aktivitet. Heraf var ca. 80 pct. (35.000) kursister i beskæftigelse. Kun 5 pct. (2300 kursister) af det samlede antal flygtninge- og indvandrerkursister på AMU i 2005 deltog på de særlige tilbud til målgruppen. Heraf var langt de fleste ledige. Beskæftigede flygtninge og indvandreres deltagelsesfrekvens på AMU afviger ikke fra etniske danskeres deltagelse, og deltagelsen er i øvrigt svagt stigende. Anderledes forholder det sig med de ledige.

I 2005 var der ca. 150.000 ledige 16-64-årige indvandrere og efterkommere, hvoraf ca. 60.000 er dagpengeberettigede eller modtager kontanthjælp, starthjælp eller introduktionsydelse. Denne gruppe tilbydes sjældent erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse herunder AMU. I stedet tilbydes gruppen opkvalificering i dansk for udlændinge. Det kan være velbegrundet. Det er relevant at fokusere på, hvordan jobcentrene kan bruge AMU’s tilbud til ledige flygtninge og indvandrere i beskæftigelsesindsatsen.

Mange forsikrede ledige er kommet i arbejde i de seneste år, og den aktuelle gruppe af forsikrede ledige vurderes at være meget sammensat med hensyn til faglige og almene kompetencer. Samtidig vurderer Arbejdsmarkedsstyrelsen, at nogle ledige har et motivationsproblem med hensyn til at tage arbejde. De samme tendenser gør sig i endnu højere grad gældende i forhold til de ikke-forsikrede ledige. Krav om forudsætninger for at deltage på AMU vurderes i forhold til en del af disse ledige at være for høje.

Derudover kan der være en tendens til, at der bliver satset på uddannelse i dansk som andetsprog frem for erhvervsrettet uddannelse. Den statslige del af jobcentrene (tidligere AF) har en større tradition for at anvende erhvervsrettet uddannelse i aktiveringsindsatsen end den kommunale del. Dette hænger sammen med, at målgrupperne er forskellige, da de dagpengeberettigede oftere er tættere på arbejdsmarkedet end start- og kontanthjælpsmodtagere, som også omhandler personer, der aldrig har været i uddannelse og arbejde. Blandt de relevante aktører er der ofte ikke et tilstrækkeligt kendskab til mulighederne med AMU´s tilbud til flygtninge og indvandrere.

Det begrænsede geografiske udbud af de særlige AMU-tilbud til flygtninge og indvandrere kan desuden have betydning for tilgængeligheden til AMU´s tilbud. Med relativt få ledige flygtninge og indvandrere, som er spredt over hele landet, kan det være vanskeligt at få hold oprettet, hvis der ikke er et tæt koordineringssamarbejde mellem forskellige aktører.

Det helt centrale er imidlertid, at prisen på dansk for udlændinge – der inkluderer den forhøjede refusion – kombineret med krav om, at nyankomne flygtninge og indvandrere skal bestå en danskprøve, er udslagsgivende for valg af dette tilbud. Ud fra et beskæftigelsesperspektiv kan denne prioritering fra jobcentrene være mindre hensigtsmæssig.

Notatet her søger at give svar på, hvordan AMU kan blive et mere oplagt tilbud til de ledige. Først følger et faktaafsnit om målgruppen.

3. Målgruppe og aktivitet

3a. Flygtninge og indvandreres tilknytning til arbejdsmarkedet

I 2005 var der i Danmark 452.095 indvandrere og efterkommere. Heraf er 314.970 mellem 16 og 64 år.

Tabel 1: 16-64-årige beskæftigede indvandrere og efterkommere 1995-2005

	Samlet antal indv./efterk.	Beskæftigede	Beskæftigelses- frekvens
1995	193.687	87.081	45
1996	213.856	95.227	45
1997	228.344	103.610	45
1998	239.840	113.670	47
1999	251.335	125.840	50
2000	261.736	133.655	51
2001	273.760	142.558	52
2002	286.864	151.400	53
2003	297.687	154.697	52
2004	306.460	157.172	51
2005	314.970	164.708	52

Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsens statistikbank

Tabellen viser, at der er et stigende antal indvandrere og efterkommere i befolkningen, og at der er knap 80.000 flere indvandrere og efterkommere på arbejdsmarkedet i 2005 end i 1995.^{^[2]}

Beskæftigelsesfrekvensen er fra 1995 til 2005 steget fra 45 pct. til 52 pct. for indvandrere og efterkommere. For 16-64-årige etniske danskere var beskæftigelsesfrekvensen på 76 pct. i 2005.

Udviklingen på arbejdsmarkedet er inden for de sidste år karakteriseret ved en meget høj beskæftigelse. Det betyder at ledigheden er faldet både for forsikrede og ikke-forsikrede ledige, men faldet har været mest markant for de forsikrede ledige. Den efterfølgende tabel 2 viser fordelingen af de ca. 150.000 ikke-beskæftigede 16-64-årige indvandrere og efterkommere i 2005.

Tabel 2: Ikke-beskæftigede 16-64-årige indvandrere og efterkommere i 2005[3]

Afstand til arbejdsmarkedet	Ledighedsstatus	Antal
Kort afstand (jobparate)	Forsikrede ledige, tilmeldt AF**	14.716
Kort afstand (jobparate)	Ikke-forsikrede ledige, tilmeldt AF**	6.307
Længere afstand	Kontanthjælpsmodtagere, i aktive tilbud*	12.200
Længere afstand	Kontanthjælpsmodtagere, ikke i aktive tilbud*	18.800
Længere afstand	Nyankomne under integrationsloven, i aktive tilbud*	7.050
Længere afstand	Nyankomne under integrationsloven, ikke i aktive tilbud*	1.900
Længere afstand	Studerende	18.899
Længere afstand	Selvforsørgende	39.818
Midlertidigt tilbagetrukket	Barsel, sygedagpenge, orlov fra ledighed	3.694
Permanent tilbagetrukket	Førtidspension, efterløn, overgangsydelse	24.423
Anden foranstaltning	Revalidering, ledighedsydelse	2.947
	I alt	150.750

Kilde: Integrationsministeriet. * Tallet er baseret på et skøn

** Andelen af ledige, der i 2005 var forsikrede, er beregnet til 70 pct. på baggrund af tal fra Danmarks Statistik.

To forhold er centrale i tabellen, når det skal vurderes, hvilke af tabellens grupper der er målgruppen for AMU’s tilbud.

For det første var knap 21.000 indvandrere og efterkommere mellem 16 og 64 år tilmeldt AF i 2005, hvoraf lidt over to tredjedele er forsikrede ledige (14.716) og en tredjedel er ikke-forsikrede ledige (6.307). De ikke-forsikrede ledige tilmeldt AF er modtagere af kontanthjælp, starthjælp eller introduktionsydelse.

For det andet viser tabellen, at antallet af ikke-forsikrede ledige, som ikke var tilmeldt AF, bestod af en relativt større gruppe indvandrere og efterkommere på ca. 40.000 personer, som enten var på kontanthjælp (i aktive tilbud eller ej) eller var nyankomne under integrationsloven (i aktive tilbud eller ej). Disse indvandrere og efterkommere vurderes til at have en længere afstand til arbejdsmarkedet end gruppen tilmeldt AF, der vurderes som umiddelbart jobparate. Den længere afstand til arbejdsmarkedet skyldes, at mange i denne gruppe kan have andre problemer end kun ledighed, fx sprogproblemer, sociale problemer, kulturelle problemer og andre faktorer. Der skal derfor en større indsats til overfor denne gruppe.

Det vil altså sige, at der samlet er ca. 60.000 indvandrere og efterkommere, hvoraf AMU for en stor del af disse kan være relevant at fokusere på i jobcentrenes tilbud til ledige flygtninge og indvandrere. Ikke hele gruppen er umiddelbart AMU’s målgruppe, da de ca. 60.000 flygtninge og indvandrere også inkluderer personer, som kan være for fagligt og sprogligt svage, eller som har for høj en uddannelse til at få udbytte af deltagelse på AMU.

Gruppen på de 60.000 personer kan risikere at vokse i fremtiden, hvis det relativt høje frafald på ungdomserhvervsuddannelserne fortsætter, da de fleste af disse unge efter en afbrudt uddannelse ender på kontanthjælp. Frafaldet for ungdomsuddannelserne er 2-3 gange højere for efterkommere end for etniske danskere og er på op til 60 pct. i erhvervsuddannelserne. Vurderingen baserer sig på, at antallet af indvandrere og efterkommere mellem 16 og 25 år næsten er fordoblet fra 35.851 i 1995 til 62.333 i 2005.

3b. Aktivitetens omfang 1997-2006: AMU’s særlige tilbud til flygtninge og indvandrere

AMU´s særlige tilbud til flygtninge og indvandrere består i dag af enkelte arbejdsmarkedsuddannelser specielt udviklet til målgruppen, for eksempel dansk som andetsprog eller almen fødevarehygiejne, ligesom den enkelte udbyder af AMU inden for nogle fastsatte rammer kan sammensætte særligt tilrettelagte uddannelsesforløb for flygtninge og indvandrere herudover. De særlige forløb kan bestå af en eller flere arbejdsmarkedsuddannelser, herunder enkeltfag optaget i de fælles kompetencebeskrivelser og evt. praktik. Forløbene kan både være korte og bestå af f. eks. to uddannelser eller der kan være tale om lange forløb, f.eks. på et halvt år eller mere.^{^[4]}

Aktiviteten på de særlige forløb for flygtninge og indvandrere var relativt høj i slutningen af 90erne, hvor ledigheden var stor, og hvor forløbene i høj grad blev brugt af ledige. Ved årtusindeskiftet skete der et brat fald i aktiviteten, som først og fremmest kan forklares med en finansieringsomlægning, der fandt sted i perioden 1999-2000.[5]

Der eksisterer ikke statistiske oplysninger om flygtninge og indvandreres brug af AMU´s tilbud til flygtninge og indvandrere i perioden fra 2001-2003 på grund af AMU’s overgang fra Beskæftigelsesministeriet til Ministeriet for Børn og Undervisning. Fra 2004 blev det muligt igen at føre statistik på uddannelserne.

De statistiske opgørelser fra 2004 og frem viser, at aktiviteten på AMU’s to tilbud målrettet til flygtninge og indvandrere, henholdsvis særlige forløb til flygtninge og indvandrere samt arbejdsmarkedsuddannelser udviklet specielt til målgruppen, er faldet betragteligt, som det fremgår af tabel 3.

Tabel 3. Aktiviteten i årselever i 1997-2006 på AMU’s tilbud målrettet til flygtninge og indvandrere ^{^[6]}

	1997	1998	1999	2000	2004	2005	2006*
Antal årselever på særlige forløb	645	1126	471	35	34	45	22
Antal årselever på arbejdsmarkedsuddannelser udviklet til flygtninge og indvandrere	-	-	-	-	35	44	16

Kilde: AMS-statistik og AMU-statistik. * Bemærk at opgørelsen for 2006 kun er for første halvår

De særlige forløb er ofte sammensat af både ordinære arbejdsmarkedsuddannelser og arbejdsmarkedsuddannelser udviklet til flygtninge og indvandrere, og derfor kan tabellens årselevantal for de to tilbud til flygtninge og indvandrere ikke uden videre lægges sammen for at give et samlet antal årselever pr. år på tilbuddene. Den samlede årlige aktivitet på de to tilbud til målgruppen var 50-75 årselever i 2004 og 2005, da beregninger viser, at 50-70 pct. af indholdet i de særlige forløb består af uddannelser udviklet til flygtninge og indvandrere. Samme aktivitetsniveau forventes i 2006.

Kun 5 procent (2300 personer) deltog på de to tilbud målrettet specielt til målgruppen. Langt de fleste – 95 pct. eller ca. 44.200 – af alle flygtninge- og indvandrerkursister på AMU deltog i 2005 på de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser.

3c. Aktivitetens omfang 1997-2006: Flygtninge og indvandreres deltagelse på de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser

Datamaterialet for perioden 1997-2000 opgør ikke antallet af flygtninge og indvandrere på de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser, og der er ingen tilgængelig statistik på området for 2001-2003.

Deltagelsen af flygtninge og indvandrere på de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser svarede i 2004-2006 til ca. 8 pct. årligt af den samlede aktivitet på de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser, hvor 613.936 kursister deltog i 2005. I Danmark var der ca. 1.900.000 personer mellem 25 og 64 år, der tilhører AMU’s målgruppe, som er kortuddannede med enten folkeskole eller en erhvervsuddannelse som højeste fuldførte uddannelse. Flygtninge og indvandrere udgør 6-9 pct.[7] af denne gruppe, hvilket betyder, at andelen af flygtninge og indvandrere på AMU svarer til andelen af flygtninge og indvandrere i den del af befolkningen, som er AMU’s målgruppe. Tabel 4 viser omfanget af flygtninge og indvandreres deltagelse på de ordinære uddannelser.

Tabel 4. Aktiviteten i 2004-2006 for flygtninge og indvandreres deltagelse på ordinær AMU

	2004	2005	2006*
Ordinær AMU (antal årselever)	835	952	517
Ordinær AMU (antal kursister)	43.278	46.515	26.280

Kilde: AMU-statistik. * Bemærk at opgørelsen for 2006 kun er for første halvår

Tabellen viser en lille stigning i aktiviteten, hvilket er interessant, da der i perioden er høj beskæftigelse og derfor traditionelt en opbremsning i virksomhedernes brug af voksen- og efteruddannelse. Forklaringen beror formentligt på, at antallet af flygtninge og indvandrere i beskæftigelse er steget i perioden, jf. tabel 1, og at gruppen kan have særlige uddannelsesbehov.

To tredjedele af kursisterne med flygtninge- og indvandrerbaggrund deltager i AMU indenfor fire efteruddannelsesudvalg:

Handel, administration, kommunikation og ledelse
Transporterhvervets uddannelsesråd
Serviceerhvervenes efteruddannelsesudvalg
Industriens arbejdsmarkedsuddannelser

3d. Beståelse, gennemførsel og frafald for 2005-2006

Gennemførselsprocenten er i 2006 på 91 pct. for flygtninge og indvandrere på de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser, mens beståelsesprocenten er 87 pct.[8] Der er 3 pct., som afbryder uddannelsen (frafalder), mens 6 pct. er uoplyste. Til sammenligning er gennemførselsprocenten for etniske danskere AMU på 94 pct., beståelsesprocenten er på 92 pct., frafaldet er på 1 pct., mens andelen af uoplyste er 5 pct. Det vil sige, at der ikke er markante afvigelser på effektisiden.

Transportområdet har som den eneste branche en beståelsesprocent, der ligger markant under gennemsnittet.[9] Beståelsesprocenten er 72 pct., hvilket svarer til, at 5736 kursister ud af 7868 bestod i 2005. Årsagen skal findes i, at arbejdsmarkedsuddannelser her er certifikatuddannelser, hvor mange ikke består.[10] Beståelsesprocenten er noget højere for etniske danskere med 91 pct., hvilket svarer til, at 74.540 ud af 81.538 kursister bestod i 2005.

Indenfor andre efteruddannelsesområder er der enkelte kompetencebeskrivelser, der har et relativt højt antal afbrudte forløb for flygtninge og indvandrere. Det drejer sig blandt andet om ’Madfremstilling – restaurant, kantine og catering’ under Efteruddannelsesudvalget for Køkken, Hotel, Restaurant, Bager, Konditor og Kødbranche samt ’Rengøringsservice’ under Serviceerhvervenes Efteruddannelsesudvalg. Sidstnævnte efteruddannelsesudvalg har netop igangsat en undersøgelse for at belyse flygtninge og indvandreres forhold på arbejdspladserne, herunder uddannelsesbehov.

Anderledes forholder det sig med de særlige arbejdsmarkedsuddannelser udviklet til flygtninge og indvandrere, hvor kurserne gennemføres af mellem 98 og 100 pct. af kursisterne og bestås af mellem 88 og 100 pct. Det må siges, at være meget tilfredsstillende. Desuden er der på arbejdsmarkedsuddannelser udviklet til flygtninge og indvandrere en markant større deltagertilfredshed end blandt alle deltagerne på de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser.

3e. Kursisters beskæftigelsessituation og uddannelsesbaggrund for 2005-2006

På de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser er ca. 80 pct. af flygtninge og indvandrerne i beskæftigelse og med meget få variationer mellem de 130 AMU-udbydende institutioner. På enkelte institutioner forholder det sig anderledes: AMU Nordjylland har flere ledige end beskæftigede flygtninge og indvandrere på de ordinære uddannelser, hvor 60 pct. af deltagerne er ledige. AMU Fyn og EUC Sjælland har ca. 40 pct. ledige flygtninge og indvandrere på de ordinære uddannelser.

På arbejdsmarkedsuddannelserne udviklet til flygtninge og indvandrere er 39 pct. i beskæftigelse, mens 20 pct. af deltagerne på de særlige forløb er i beskæftigelse.

Uddannelsesbaggrunden for flygtninge og indvandrere på AMU varierer i forhold til de etniske danskeres uddannelsesbaggrund, som det fremgår af tabel 5.

Tabel 5. Uddannelsesbaggrund for flygtninge- og indvandrerkursister på AMU i 2006

	Flygtninge og indvandrere	Etniske danskere
Grundskole	29 pct.	30 pct.
Erhvervsfaglig uddannelse	26 pct.	52 pct.
Gymnasial uddannelse	8 pct.	6 pct.
Videregående uddannelse	14 pct.	11 pct.
Uoplyst	23 pct.	1 pct.

Kilde: AMU-statistikken

Tabellen viser, at den mest markante forskel i uddannelsesbaggrunden er, at betydeligt flere etniske danskere end flygtninge og indvandrere har en erhvervsfaglig uddannelse. Dette må dog tages med et forbehold, da den store gruppe uoplyste gør det vanskeligt at sammenligne uddannelsesniveauet for de to grupper.

3f. Geografisk fordeling for 2005-2006

Langt størstedelen af aktiviteten for flygtninge og indvandrere på de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser finder sted i landets største byer. 75 pct. af denne aktivitet fordeler sig således på 13 af landets større byer.

Derimod er der et meget begrænset antal institutioner, som gennemfører langt størstedelen af de målrettede tilbud specielt for flygtninge og indvandrere. Kun 10 pct. af landets AMU-udbydere har gennemførte uddannelser eller særlige forløb til flygtninge og indvandrere, og to institutioner – Københavns Tekniske Skole og AMU Nordjylland i Ålborg – står for langt størstedelen af aktiviteten.

4. Barrierer for anvendelsen af AMU´s tilbud til flygtninge og indvandrere

Afsnittets fokus er ledige indvandrere og efterkommere, som hovedsageligt består af personer på dagpenge eller kontanthjælp og i mindre omfang af personer på integrationsydelse og starthjælp. Denne gruppe udgør ca. 60.000 personer, jf. tabel 2.

Indsatsen for de ledige forsikrede og ikke-forsikrede er fra den 1. januar 2007 blevet samlet i nye jobcentre. Principielt ændrer det ikke på ansvarsplaceringen for aktiveringsindsatsen, da staten fortsat har ansvaret for aktiveringsindsatsen overfor forsikrede og kommunerne overfor ikke-forsikrede.

4a. Personer i integrationsperioden (den kommunale del af jobcentrenes indsats)

Kommuner har økonomiske incitamenter til at fortsætte med danskundervisningen i hele integrationsperioden, idet der pågår en bonus på 30.000 kr. per deltager, som har gennemført en af danskuddannelserne med afsluttende prøve inden for integrationsperioden (tre år). I den netop vedtagne Lov om ændring af integrationsloven og Lov om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl. har man forstærket princippet med at kommuner får bonus, når flygtninge og indvandrere gennemfører deres danskuddannelse eller beskæftigelse.

Det relativt beskedne antal flygtninge og familiesammenførte i integrationsperioden deltager hovedsageligt i danskuddannelse med sigte på at bestå danskuddannelsesprøverne frem for at deltage i andre uddannelsesaktiviteter, for at kunne få opholdstilladelse eller statsborgerskab på sigt.

4b. Ikke-forsikrede ledige (den kommunale del af jobcentrenes indsats)

Den største gruppe af ledige indvandrere og efterkommere befinder sig i dag i gruppen ikke-forsikrede ledige. Dette afsnit fokuserer på de ikke-forsikrede ledige, som modtager kontanthjælp eller starthjælp og er underlagt LAB-loven. Denne gruppe benytter AMU i meget beskeden grad, hvilket der er forskellige forklaringer på.

Økonomiske forhold er ifølge mange af interessenterne en afgørende faktor. I følge de adspurgte uddannelsessteder opleves økonomien at være et stort problem i forhold til kommunernes anvendelse af AMU´s tilbud til ikke-forsikrede i aktiveringsindsatsen. I forhold til det kommunerne gennemsnitligt betaler for aktivering af ledige, er det uddannelsesstedernes vurdering, at kommunerne betragter AMU som en relativ dyr aktiveringsform. En lille pilotundersøgelse foretaget af Ministeriet for Børn og Undervisning i Region Midtjylland bekræfter, at prisen har en indflydelse på valget af AMU’s tilbud. Flere uddannelsessteder refererer til, at de har oplevet at have etableret eller at kunne etablere uddannelser med mulighed for beskæftigelse efter afslutning af uddannelsen, men de kan ikke rekruttere nok deltagere. Se faktaboks.

Faktaboks 1. EUC Sjælland

EUC Sjælland har et godt samarbejde med Næstved Sprog- og Integrationscenter (NSI) om udbud af uddannelsesforløb til tosprogede. Finansieringen af forløbene er imidlertid problematiske. Inden for det seneste år har to forløb måttet aflyses, selvom der har stået arbejdsgivere og efterspurgt arbejdskraften.

Det ene forløb var et rekrutteringsforløb til buschaufførområdet, som blev udviklet mellem de tre lokale rutebusselskaber, de to uddannelsesinstitutioner og AF. Forløbet blev udbudt som enkeltpladskøb til kommuner og AF, men det var ikke muligt at skaffe tilsagn om betaling for de interesserede deltagere. De tre rutebusselskaber stod til rådighed med praktikpladser og havde en forventning om, at kunne ansætte deltagerne efterfølgende på ordinære vilkår.

Det andet forløb rettede sig mod rengøringsområdet. Her var det femte gang, at AMU-forløbet ”Alle Vinder” blev udbudt, hvor beskæftigelsesgraden (selvforsørgelse) fra de første forløb lå på mellem 60-70 pct.

Uddannelsesinstitutionerne havde afsat mange ressourcer til at udbrede kendskabet til forløbene og sikre dialog mellem mulige interessenter. NSI’s vejledere har et godt kendskab til målgruppen og havde haft samtaler med alle interesserede. Der har ikke været den nødvendige rekvirering af forløbene, og de blev derfor aflyst.

Det er fra flere uddannelsessteder opfattelsen, at kommunerne ofte foretrækker billigere løsninger, hvor gennemsnitspriserne er lavere end AMU´s. En del at de ikke-forsikrede ledige, der ikke er kommet i beskæftigelse, hører til i match-gruppe 3-4, hvor der skal udføres en større indsats for at hjælpe de pågældende i beskæftigelse. I forbindelse med regeringens integrationsplan ’En ny chance til alle’ fra 2005 har kommunerne fået ca. 500 mio. kroner, hvoraf de 380 mio. kr. er tilskud til aktivering, blandt andet vejledning og opkvalificering, løntilskudsjobs og virksomhedspraktik. Beskæftigelsesministeren har i et notat med de beskæftigelsespolitiske målsætninger for 2008 netop markeret det forstærkede fokus på, at dobbelt så mange kontant- og starthjælpsmodtagere skal være i job eller ordinær uddannelse, når handlingsplanens indsatsperiode slutter d. 1. juli 2008.

Når kommunerne vælger aktivering i form af sprogskolernes dansk som andetsprog, er der incitamentsstrukturer i selve taksterne som fremmer brug af nogle tilbud frem for andre. Hvis kommunen har en udgift til uddannelse kan 50 pct. refunderes. I perioden indtil 1. januar 2008 får undervisning i dansk som andetsprog efter Lov om danskuddannelse m.v. derudover et tilskud på 37 kr. pr. time. Der refunderes 50 pct. af udgiften efter at timetilskuddet er trukket fra. Denne ordning er med til at reducere udgifterne til dansk efter Lov om danskuddannelse m.v. sammenlignet med andre tilbud herunder AMU.

Kommunerne har generelt en svagere tradition for at erhvervsrettet kvalificering i beskæftigelsesindsatsen end den statslige del af jobcentrene, hvilket hænger sammen med, at målgruppen for den kommunale indsats er en anden. Samtidig viser en lille pilotundersøgelse foretaget af Ministeriet for Børn og Undervisning i region Midtjylland, at den kommunale del af jobcentrene ikke i særlig høj grad finder, at AMU´s tilbud til flygtninge og indvandrere er relevant. Hvis kommunerne vælger faglige kurser som element i indsatsen, er det erhvervsskolernes erfaring, at det almene – f.eks. sprog – i en del tilfælde vælges fra. Imidlertid er der også sket en udvikling i gruppen af flygtninge og indvandrere, der modtager kontanthjælp i retning af, at mange opleves at have så svage faglige og ikke mindst sproglige forudsætninger, at AMU ikke vurderes at være det rette tilbud. For at kunne deltage i danskundervisningen i AMU kræves et vist niveau af danskkundskaber begrundet i, at det ellers er for svært at få udbytte af eventuel faglig undervisning.

4c. Forsikrede ledige (den statslige del af jobcentrenes indsats – tidligere AF)

Uddannelsesaktivering er ofte en forholdsvis bekostelig aktiveringsindsats set i relation til jobtræning. Interessant er det imidlertid, at AMU ikke synes at være dyrere målt på timepris end eksempelvis de almene uddannelser, som det fremgår af tabel 6.

Tabel 6. Kursisttimepriser for voksenuddannelsestilbud om dansk-/læseundervisning i 2005[11]

Uddannelse	Kursisttimepris
Danskuddannelse for voksne udlændinge	73 kr.
Forberedende voksenuddannelse	71 kr.
Almen voksenuddannelse	59 kr.
Arbejdsmarkedsuddannelser	56 kr.

Kilde: Integrationsministeriet

Imidlertid er udgifterne til AMU dyrere end de øvrige forløb, når udgiften pr. årselev beregnes. Dette skyldes, at deltagelse på AMU indebærer flere undervisningstimer end på de øvrige tilbud.

En del af indsatsen er derudover blevet overtaget af andre aktører. De kan ikke pålægges at vælge bestemte redskaber i aktiveringsindsatsen, og disse aktører har også en interesse i, at der ikke bruges overgennemsnitligt meget på enkelte aktiveringsforløb.

Mange af de forsikrede flygtninge og indvandrere der er ledige i dag, har andre problemer end ledighed og tilhører ofte matchgruppe 3 og 4. Ved valg af uddannelse skønnes der at kunne være en tendens til at vælge danskundervisning frem for erhvervsrettet undervisning, bl.a. fordi sagsbehandlerne skønner at deltagerne ikke vil få tilstrækkeligt udbytte af erhvervsrettet undervisning på grund af manglende danskkundskaber.

Uddannelsesstederne oplever derimod, at de vil kunne etablere forløb med mulighed for beskæftigelse efter afslutning for såvel ikke-forsikrede som forsikrede, men at det kan være svært at rekruttere deltagere.

4d. Beskæftigede flygtninge og indvandrere

Virksomhederne har travlt, og de har måske endda mangel på arbejdskraft for øjeblikket. Det betyder en generel tendens til, at virksomhederne er mindre indstillet på at sende medarbejdere på kurser. Hvis medarbejdere skal på et fagligt kursus er varigheden i sig selv et problem, og dette har negativ indflydelse på villigheden til f.eks. at tilføje ekstra undervisning i dansk som andetsprog. På arbejdspladser med relativt få flygtninge og indvandrere kan der desuden være et begrænset fokus på denne gruppes eventuelt særlige behov.

For både virksomheder og uddannelsessteder kan det være et problem at få samlet tilstrækkeligt mange deltagere til et hold. En stor virksomhed, vil ofte selv kunne rekruttere tilstrækkeligt til et hold. Det kan små og mellemstore virksomheder ikke og det kræver meget koordinationsarbejde at få etableret et hold. Den samme holddannelsesproblematik gør sig gældende for hold, der etableres for ledige. Skoler og efteruddannelsesudvalg vurderer, at det er vanskeligt at få åbent værkstedskonceptet til at fungere for målgruppen, hvis de ikke er godt fagligt og sprogligt funderet.

Det kan have en negativ indflydelse på valget af AMU, at AMU kan komme til kort på grund af deltagerbetalingen i konkurrence med andre tilbud.

5. Forslag til handlingsplan

Der er flere centrale indsatsområder for en styrket AMU-indsats overfor flygtninge og indvandrere. Først og fremmest kan AMU være et relevant tilbud for ledige, og ikke mindst de særlige forløb for flygtninge og indvandrere vil have et betydeligt klarere beskæftigelsessigte end andre tilbud. Dernæst kan de særlige forløb være relevante for de beskæftigede. Handlingsplanens punkter vil alle blive søgt realiseret i 2007.

1. Økonomiske forhold

I udredningsarbejdet er det ofte blevet nævnt, at det har en væsentlig betydning for anvendelsen af AMU, at det er dyrt at bruge AMU i aktiveringsindsatsen. Uddannelsesstederne oplever at den statslige og kommunale del af jobcentrene opererer med gennemsnitspriser i aktiveringsindsatsen, der har en påvirkning på valg af uddannelse i aktiveringsforløb. Den statslige del af jobcentrene anvender gennemsnitspriser i selve budgetlægningen. En sammenligning af gennemsnitspriser for aktivering i AF og kommuner med priser for forskellige voksenuddannelsestilbud viser, at AMU-forløb for flygtninge og indvandrere viser befinder sig i den dyrere ende. Ganske vist er kursisttimeprisen relativt lav, men timeantallet på AMU er større end på de øvrige tilbud. Det er især den branchefaglige del af AMU´s tilbud og i mindre grad tilbuddet i dansk som andetsprog, der er omkostningstungt.

Faglig opkvalificering kan være et skridt til at opnå varig beskæftigelse. Jobpakkerne indeholder således typisk faglig opkvalificering i form af AMU-uddannelse i kombination med virksomhedspraktik og løntilskud. Der vil blive lavet en undersøgelse af, hvorvidt prisstrukturerne i uddannelsestilbudene har betydning for uddannelsesaktivering, herunder brugen af AMU’s tilbud for flygtninge og indvandrere.

2. Jobpakker

I december 2006 blev en ny firepartsaftale om integration afsluttet mellem regeringen, arbejdsmarkedets parter samt kommuner og regioner. Aftalen indeholder forskellige initiativer, hvoraf en forstærket brug af den såkaldte trappemodel samt udviklingen af jobpakker er to centrale initiativer. Trappemodellen er en kombination af vejledning og opkvalificering, kompetenceafklaring, danskundervisning og virksomhedspraktik med sigte på ordinær beskæftigelse. Jobpakker er et nyt initiativ, der skal være med til at strukturere brugen af trappemodellen. En jobpakke er et jobspecifikt og skræddersyet integrationsforløb, som indeholder alle trappemodellens elementer, men med en grydeklar uddannelses- og opkvalificeringspakke koblet på. Et af formålene med de skræddersyede jobpakker er, at alle involverede parter dermed på forhånd ved, hvad der skal ske hvornår og hvorfor. Med trappemodellen og jobpakkerne skal både de lediges faglige og sproglige kompetencer udvikles.

Indenfor en række områder med gode beskæftigelsesmuligheder er aftaleparterne blevet enige om 12 jobpakker, som er bygget op omkring AMU´s faglige kurser kombineret med dansk, virksomhedspraktik og løntilskudsjob. Målgruppen er personer omfattet af integrationsloven, herunder selvforsørgende samt start- og kontanthjælpsmodtagere med ringe tilknytning til arbejdsmarkedet.

Det er centralt at støtte op omkring, at samarbejdet mellem jobcentre, uddannelsesinstitutioner og virksomheder kommer til at fungere i brugen af jobpakkerne. Desuden vil der blive støttet op om jobpakkerne gennem målrettede informationer om brugen af AMU’s tilbud til flygtninge og indvandrere i sammenhæng med jobpakkernes øvrige elementer. Som en del af handlingsplanen støttes et TUP-projekt, der netop har fokus på denne problemstilling.

3. Samarbejde mellem AMU og Sprogcentre

Det undersøges, om et tættere samarbejde mellem AMU-udbydere, Sprogcentre og kommuner, vil være hensigtsmæssigt at understøtte. For det første vil dette kunne være relevant i forbindelse med sprogcentrenes indsats i udslusningen af flygtninge og indvandrere efter integrationsperioden. For det andet er et samarbejde relevant i forhold til at mange AMU-udbydere, ikke selv har dansklærere ansat, og det vil være en oplagt mulighed er at købe lærerkræfter fra sprogcentrene til at undervise i AMU´s dansk som andetsprog. Der vil også være muligheder for at koble danskundervisning efter Lov om danskuddannelse m.v. med AMU´s tilbud, hvis der er behov for danskundervisning på andre niveauer end AMU kan tilbyde. De nye jobpakker vil øge behovet for et tættere samarbejde mellem uddannelsesinstitutionerne. Derfor vil der blive fokuseret på at frembringe resultater i form af gode eksempler på best practice.

Lov om danskuddannelse til voksne udlændinge m.v. trådte i kraft d. 1. januar 2004. Under den foregående lovgivning var der ikke begrænsninger på, hvor længe den enkelte flygtning eller indvandrer kunne deltage i danskkurser. Fra d. 1. januar 2007 er perioden med overgangsordninger slut. Det betyder at en del nye personer nu kan have brug for andre uddannelsestilbud i dansk som andetsprog i andet regi, kombineret med faglig opkvalificering. Her vil AMU være relevant. Målrettet oplysning til sprogcentre og kommuner vil blive udviklet.

4. Informationsinitiativer

AMU har et veludviklet informationsmateriale om tilbuddene til flygtninge og indvandrere. Alligevel oplever en del af interessenterne, at de mangler viden om AMU’s tilbud. Det drejer sig derfor om at sikre, at materialet når ud til de rette målgrupper.

Både jobcentre og efteruddannelsesudvalg skal kende til AMU’s tilbud. Derfor bliver der sat ind med en målrettet informationsindsats mod disse interessenter. Desuden foretages en styrket informationsindsats mod AMU-udbyderne, da relevante undervisere og konsulenter skal være fortrolige med AMU’s tilbud til flygtninge og indvandrere. Informationsindsatsen vil blandt andet bestå af opdyrkelse af nye informationskanaler, afholdelse af temamøder og udsending af materiale.

I forlængelse af velfærdsaftalen skal Ministeriet for Børn og Undervisning i samarbejde med Integrationsministeriet igangsætte en landsdækkende informationskampagne om eksisterende og nye voksenuddannelsestilbud i dansk som andetsprog, herunder AMU´s tilbud i dansk som andetsprog.

5. Opkvalificering af lærere

Mange flygtninge og indvandrere deltager i AMU´s ordinære uddannelser, men nogle har sproglige problemer, der kan hindre dem i at få fuldt udbytte af undervisningen. Der skønnes at være et behov for uddannelse af lærere der har tosprogede kursister. En del lærere kan have behov for efteruddannelse i forhold til at blive bedre til at støtte tosprogede elever f.eks. ved at have en større viden om forholdet mellem fagsprog og gråzonesprog m.v. Et andet efteruddannelsesbehov handler om kvalificering i forhold til kulturforståelse og håndtering af det flerkulturelle i undervisningen.

Mulighederne for at medtænke opkvalificering af lærere, der arbejder med flygtninge og indvandrere, undersøges i forbindelse med kontorets igangværende initiativer på læreruddannelsesområdet. Der medtages spørgsmål om flygtninge og indvandrere i en kommende survey om lærernes efteruddannelsesbehov. På baggrund af survey’en kan et efteruddannelseskursus eller lignende udvikles.

6. Udvikling af nyt AMU-tilbud i dansk som andetsprog

For at gøre AMU´s tilbud i dansk som andetsprog mere fleksibelt skal der etableres en kort praksisorienteret uddannelse i dansk som andetsprog, der kun kan udbydes i samspil med en faglig arbejdsmarkedsuddannelse. Formålet er først og fremmest at understøtte deltagerens gennemførelse af den faglige uddannelse. Dette initiativ er en udmøntning af velfærdsaftalen.

7. Styrket vejledning om de særlige forløb for flygtninge og indvandrere

Når flygtninge og indvandrere modtager vejledning i forbindelse med deres deltagelse i de ordinære arbejdsmarkedsuddannelser, skal der være større opmærksomhed på at oplyse om mulighederne med de særlige forløb for flygtninge og indvandrere. Det er derfor vigtigt at styrke vejledernes kendskab til disse forløb, hvilket der vil blive fokuseret på i sammenhæng med øvrige initiativer på dette område.

Bilag 1: Lovgivningsmæssige rammer 1993-2007

AMU har haft tilbud om uddannelse til flygtninge og indvandrere i mange år. I henhold til Lov om arbejdsmarkedsuddannelser af 30. juni 1993, bestod arbejdsmarkedsuddannelserne ifølge § 3 bl.a. af ”særligt tilrettelagte uddannelser for ledige og for andre grupper med særlige uddannelsesbehov og andre arbejdsmarkedspolitisk begrundede uddannelsesforanstaltninger.” Der kunne iværksættes særlige LAMU-uddannelser (længerevarende arbejdsmarkedsuddannelser for ledige) herunder uddannelser med danskundervisning for fremmedsprogede. Endvidere kunne der sammensættes særlige uddannelser for flygtninge.[12]

Med Lov om arbejdsmarkedsuddannelser, der trådte i kraft d. 1. januar 1997[13], blev AMU´s forskellige tilbud om længerevarende uddannelsesforløb samlet under et koncept: sammenhængende uddannelsesforløb. Det indebar muligheden for, at AMU kunne tilbyde forskellige varianter af længerevarende uddannelsesforløb målrettet forskellige målgrupper, herunder blandt andet flygtninge og som noget nyt indvandrere.[14]

Tilbuddene var målrettet både beskæftigede og ledige. Forløb for flygtninge og indvandrere kunne efter nærmere regler sammensættes af særlige arbejdsmarkedsuddannelser udviklet til målgruppen, af ordinære arbejdsmarkedsuddannelser, alment-faglige arbejdsmarkedsuddannelser, anden uddannelse dvs. AVU-fag og HF-enkeltfag samt praktik. Der indgik altid undervisning i dansk som andetsprog i forløbene med overlap til den faglige undervisning.

Som led i finanslovsaftalen for 1999 blev det bl.a. besluttet at gennemføre en finansieringsomlægning på aktiveringsområdet. Finansieringsomlægningen blev indfaset i perioden 1999-2000. Hensigten var at skabe parallelitet mellem aktiveringsansvar og finansieringsansvar, således at det afgørende ved valget af aktiveringsform ikke blev, om aktiveringsmyndigheden selv eller andre finansierede aktiveringsforanstaltningen, men relevansen af den konkrete aktivering for den ledige. Finansieringsomlægningen betød bl.a., at arbejdsformidlingen og kommunerne fik overført den del af de statslige og amtskommunale bevillinger, der svarede til deres forventede udgifter til aktiveringsforløb på uddannelsesinstitutionerne.

I praksis betød det en stærk nedgang i antallet af afholdte forløb for flygtninge og indvandrere i AMU-regi. Det resulterede i, at en del faglige miljøer, der havde oparbejdet ekspertise i at undervise flygtninge og indvandrere gik i opløsning. Denne tendens blev formentlig forstærket af de omlægninger der skete på udbudssiden i form af institutionssammenlægninger m.v. i perioden 2001- 2003.

I perioden fra 1997 op til den nugældende Lov om arbejdsmarkedsuddannelser[15], som trådte i kraft pr. 1. januar 2004, og i de efterfølgende år er der ikke sket radikale ændringer i konceptet for AMU´s for tilbud til flygtninge og indvandrere og heller ikke i de lovgivningsmæssige rammer. De væsentligste ændringer som følge af AMU-loven fra 2003 var, at enkelte arbejdsmarkedsuddannelser udviklet til flygtninge og indvandrere nu kunne udbydes enkeltstående, og at alle uddannelsesinstitutioner godkendt til at udbyde en kompetencebeskrivelse også kan udbyde dansk som andetsprog og har frie hænder til at tilrettelægge særlige uddannelsesforløb for flygtninge og indvandrere inden for de fælles kompetencebeskrivelser, som de har godkendelse til at udbyde.

AMU´s tilbud til flygtninge og indvandrere består i dag dels af enkelte arbejdsmarkedsuddannelser specielt udviklet til målgruppen, for eksempel dansk som andetsprog, og af muligheden for at den enkelte udbyder af AMU inden for nogle fastsatte rammer kan sammensætte særligt tilrettelagte uddannelsesforløb for flygtninge og indvandrere. De særlige forløb kan bestå af en eller flere arbejdsmarkedsuddannelser, herunder enkeltfag optaget i de fælles kompetencebeskrivelser og evt. praktik. Forløbene kan både være korte og bestå af f. eks. to uddannelser eller der kan være tale om lange forløb, f.eks. på et halvt år eller mere.

[1] Antallet af kursister er en anelse højere end det faktiske antal personer, som deltager på AMU, da en person registreres som kursist, hver gang vedkommende deltager på en arbejdsmarkedsuddannelse.

[2] I samme periode er beskæftigelsesfrekvensen blandt 16-64-årige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande steget fra 34 pct. til 48 pct.

[3] Det har ikke været muligt at fremskaffe nyere data.

[4] AMU-statistikkens opgørelser anvender begreberne ’indvandrere og efterkommere’, mens AMU-tilbuddene betegnes som målrettet ’flygtninge og indvandrere’.

[5] Bilag 1 opridser den historiske udvikling af de lovgivningsmæssige rammer for AMU’s tilbud til flygtninge og indvandrere.

[6] Til orientering svarer de 34, 45 og 22 årselever de særlige forløb i 2004, 2005 og 2006 til henholdsvis 957, 1758 og 1038 kursister. Dette antal kursister svarer igen til henholdsvis 225, 331 og 149 personer, da personer registreres som kursist hver gang de deltager på et kursus i et særligt forløb, der består af to til flere kurser.

[7] Procentdelen varierer afhængig af den relativt store andel flygtninge og indvandrere med uoplyst uddannelsesbaggrund.

[8] Beståelse vil sige gennemførsel med bevis/certifikat.

[9] For det pædagogisk-sociale område er beståelsesprocenten 25 pct., hvilket vil sige, at 328 kursister ud af 1237 bestod i 2005. Den lave beståelsesprocent skyldes, at de resterende 75 pct. er uoplyste. De registrerede 25 pct. er alle bestået, hvilket sammen med kendskabet til området ligger til grund for vurderingen af, at langt størsteparten af de uoplyste også er bestået. Efteruddannelsesudvalget for det Pædagogiske Område og det Sociale og Sundhedsområdet er blevet kontaktet, og udvalget vil undersøge grundene til den store andel uoplyste nærmere.

[10] Først og fremmest er frafaldet stort på uddannelsen ’Grundkompetence lager og terminal’. Frafaldet på uddannelsen spreder sig jævnt på de institutioner, som udbyder uddannelsen.

[11] En række forbehold knytter sig til tabellen. Kursisttimeprisen for danskuddannelse for voksne udlændinge er beregnet på basis af gennemsnitspris for faste og marginale omkostninger. Kursisttimeprisen for almen voksenuddannelse (AVU) er baseret på et gennemsnit fra seks amter, da AVU finansieres ved bloktilskud til amterne, og derved er det amtsafhængigt, hvad AF og kommuner skal betale. Kursisttimeprisen for AMU baserer sig på en beregning for dansk som andetsprog, men varierer efter de enkelte uddannelsers takststørrelse. Beregningerne for årselevudgifterne er ligeledes for alle fire uddannelsestyper baseret på gennemsnitspriser og udvalgte kursers takster.

[12] Jf. Bekendtgørelse nr. 1047 af 17. december 1993 om arbejdsmarkedsuddannelsernes indhold og opbygning m.v. § 9 og 10.

[13] Jf. Lovbekendtgørelse nr. 97 af 23. februar 1996.

[14] Jf. § 17 i Bekendtgørelse nr. 622 af 28. juni 1996 om Arbejdsmarkedsuddannelsernes indhold og opbygning m.v.

[15] Lov om arbejdsmarkedsuddannelser m.v. (Lov nr. 446 af 10. juni 2003).