Et rystende gensyn

Kronik af Finn Balslev, pensioneret Danida-budgetchef og administrationschef på Congohospitalet, 1971-73.

DR2 viste i januar Peter Tygesens tre dokumentarprogrammer om danskernes færd i Congo. Sidste afsnit handlede blandt andet om den danske bistand til undervisningshospitalet i Congos hovedstad Kinshasa (Congo-hospitalet) fra 1963 til 1981.

Tygesen tegner først et smukt billede af de udsendte danskeres engagerede arbejde med projektets opbygning med overlæge Jacob Raft i spidsen, men derefter gav filmen en forstemmende dokumentation af dette store danske u-landsprojekts totale forfald siden ophøret af den danske bistand i 1981.

Filmen inspirerede mig til at søge et Danida-rejsestipendium til Congo for selv at tage projektets nuværende situation i øjesyn og søge forklaringer på, hvorfor det er endt så galt med hospitalet siden overdragelsen til de congolesiske myndigheder for 25 år siden.

Har den danske bistandsindsats gennem 18 år på 141 mio. kr. (i dagens penge svarende til over 500 mio. kr.) været spildt? Kunne vi fra dansk side have forhindret eller afbødet projektets fatale skæbne? Det handler denne artikel om.

 

Et hospital i forfald

Besøget på hospitalet i marts 2006 blev et rystende gensyn. Fra at være Congos bedst fungerende hospital med 250 senge-pladser var næsten intet tilbage. Indsatsen havde ikke været bæredygtig.

Hospitalsbygningen var ikke blevet vedligeholdt. Mug, fugt og råd prægede bygningen, og ’junglen’ voksede bogstaveligt talt op gennem faldstammer og nedløbsrør.

En rundgang på hospitalet sammen med den nuværende congolesiske hospitalsdirektør bekræftede indtrykket af det totale forfald.

Mange sengeafsnit havde defekte senge og beskidte madrasser. Andre sengeafsnit var på tredje år under renovering, men arbejdet var standset midt i det hele på grund af entreprenørens konkurs. Toiletterne var ude af funktion på grund af tilstoppede faldstammer. Ingen af hospitalets elevatorer var i drift. Hospitalets telefonsystem fungerede ikke længere.

Operationsstuerne var beskidte og manglede det mest basale udstyr. Det udstyr, der fandtes, var ude af drift, blandt andet narkoseanlæg og sterilisations-apparater. Madrasserne på operationsbordene var hullede og urene.

Medicinforsyningen på hospitalets apotek var mangelfuld og helt utilstrækkelig til seriøse medicinske behandlinger. Laboratorium og røntgenafdeling fungerede ikke. Hospitalet rådede kun over en enkelt bus til transport af personalet. Men den var ude af drift.

På besøgstidspunktet var antallet af patienter på hospitalet omkring 15, mens antallet af ansatte blev oplyst til cirka 500. Baggrunden for dette misforhold mellem patienter og ansatte var, at hospitalet under borgerkrigen i 2001-02 midlertidigt blev anvendt som hospital for sårede, hvilket krævede ansættelse af over 200 ekstra medarbejdere. Styret i Congo har ikke fundet det politisk ønskeligt at fyre dem efter krigens afslutning, og de mange medarbejdere møder nu om morgenen og går hjem efter en dag uden egentlige arbejdsopgaver.

Rundgangen på hospitalet bød dog på en opmuntrende oplevelse: mødet med 13 gamle medarbejdere fra tiden i 1970’erne. Deres velkomst til en gammel dansk kending fra den tid var overvældende, og min tilstedeværelse satte straks rygter i gang om, at nu kom danskerne tilbage for at redde hospitalet. Jeg måtte skuffe dem.

 

Et mønster-hospital

Selve hospitalsbygningen på seks etager er opført under de sidste år af den belgiske kolonitid.

Efter Congos uafhængighed i 1960 blev hospitalet anvendt af FN indtil 1963. Herefter tilbød man fra dansk side – inspireret af overlæge Jacob Raft – Congo at lade hospitalsbygningen danne grundlag for en omfattende indsats inden for den congolesiske sundhedssektor, administreret af Dansk Røde Kors (DRK).

Hospitalets opbygningsperiode strakte sig fra 1963-68 (1. aftaleperiode) og blev dels finansieret af privat indsamlede midler i Danmark, dels af u-landsbevillinger under Danida. Den indledende indsats bestod i renovering af hospitalsbygningen, indretning af sengeafsnit og installation af tekniske hospitals-faciliteter (operationsstuer, narkose, røntgen, laboratorium, apotek, vaskeri, køkken etc.).

Hospitalet blev organiseret med medicinsk afdeling, operationsafdeling, fødegang, skadestue, intensivafdeling og administration.

Der etableredes transporttjeneste og lagerfunktion med medicin og reservedele. I denne første periode arbejdede omkring 60 udsendte – i øvrigt overordentlig vellønnede – danske med-arbejdere på hospitalet (læger, sygeplejersker, jordemødre, apotekspersonale, laboranter, teknikere og administrativt personale).

Resultatet af denne indsats under overlæge Rafts ledelse blev et hospital, der dengang blev betegnet som Congos bedste.

Overlæge Rafts død
Midt i den efterfølgende konsolideringsperiode fra 1968-73 (2. aftaleperiode) afgik overlæge Raft ved døden i begyndelsen af 1971. Dette lagde kimen til Congo-hospitalets nedtur.

Raft havde varetaget ledelsen af hospitalet med en god blanding af fasthed, engagement og inspiration. Han traf alle vigtige beslutninger om hospitalets planlægning og drift, han var respekteret og afholdt af både det danske og congolesiske personale, og han havde et enestående kontaktnet blandt de congolesiske myndigheder.

Ved Rafts død opstod derfor et alvorligt ledelsesmæssigt tomrum, og motivationen hos det danske personale faldt. Der var ingen oplagte kandidater til at efterfølge ham som chef for hospitalet, og i København var Dansk Røde Kors og projektets bestyrelse helt uforberedt på den opståede situation. Pludselig var der ingen til at udstikke retningslinier eller udarbejde planer for hospitalets videre forløb. DRK og projektbestyrelsen i København nåede aldrig at blive det forum, som var nødvendigt for at forberede overdragelsen af projektet til congolesisk ansvar og ejerskab.

Færre danskere

I forbindelse med projektets 3. aftaleperiode fra 1973-79 blev der udarbejdet en plan for en nedtrapning af det danske personale fra cirka 50 til 20. De udsendte danskere skulle gradvis erstattes med congolesiske medarbejdere.

På projektet blev de forskellige meninger om planen ikke søgt samlet i konsensus, fordi der både blandt hospitalets med-arbejdere og i ledelsen var mange, der ikke helhjertet støttede planen. Man skulle jo hermed afgive vellønnede stillinger og overlade beslutningskompetence til congoleserne.

Tanken med overdragelsesplanen var i sig selv rigtig, men led af tre afgørende svagheder.

For det første overlod man ikke straks det reelle ansvar for projektets funktioner til congoleserne med danskerne i rollen som rådgivere. Det turde man simpelthen ikke på grund af udsigten til et fald i hospitalets faglige standard, frygt for kritik fra den danske Rigsrevision, og risikoen for uregelmæssigheder (tyveri fra lager, falske fakturaer, bedrageri etc.).

For det andet gav man fra dansk side løntilskud til de congolesiske statsansattes sundhedsmedarbejdere for at fastholde dem. Dette førte til, at de congolesiske myndigheder nægtede at videreføre det højere lønniveau, som var skabt af danskerne, hvilket senere førte til tab af de mest kvalificerede medarbejdere.

For det tredje tog man fra dansk side ikke tilstrækkeligt håndfaste initiativer over for de congolesiske myndigheder til at sikre, at der blev udarbejdet en holdbar congolesisk plan for, hvordan man skulle videreføre og indpasse hospitalet i landets sundhedsvæsen.

Som nævnt turde man fra dansk side ikke se i øjnene, at der var risiko for et fald i hospitalets standard i takt med udfasningen af det danske personale. Og det selvom den danske ambassadør i Kinshasa allerede i 1976 (midt i aftaleperioden) skrev følgende til Danida:

”Det er imidlertid vigtigt, at der allerede nu sker en nedtrapning af hospitalets standard, således at der ikke sker en kollaps ved aftaleperiodens udløb.” Ambassadøren understregede allerede på det tidspunkt, at det var nødvendigt at lade hospitalet overgå til fuldt congolesisk ansvar; herunder ikke mindst ansvaret for at tilpasse projektets standard til et niveau, som var økonomisk overkommeligt for Congo.

 

Et tyndslidt ejerskab

I begyndelsen af 1977 meddelte Dansk Røde Kors (DRK), at man ikke længere kunne påtage sig den hjemlige administration af hospitalsprojektet og anmodede om, at administrationen overgik til Danida. Grunden hertil var, at DRK flere gange offentligt var blevet kritiseret af Rigsrevisionen for sin forvaltning af projektet.

I 1972 blev DRK kritiseret for at have betalt for høje lønninger til de udsendte danskere og i 1976 for overskridelser af bevillingerne, rod i regnskaberne og uprofessionel forvaltning. Ved at frasige sig det fortsatte ansvar for administrationen af Congo-hospitalet ønskede DRK at gardere sig mod yderligere kritik til skade for sit omdømme.

Denne omlægning af den hjemlige projektadministration fik en umiddelbart negativ indflydelse på projektet, fordi der nu skulle opbygges en ny administration i Danida, og fordi kontinuiteten med DRK som administrator blev brudt. Ejerskabet til projektet blev mere og mere tyndslidt.

 

1981: Slut med den danske bistand

Ved afslutningen i 1979 af den 3. aftaleperiode tiltrådte Danida en afsluttende bevilling på syv mio. kr. med sigte på endelig overdragelse af projektet i 1981. I disse sidste to år af den danske støtteperiode var antallet af udsendte danskere kommet ned på seks.
Der blev i løbet af 1980 gjort forsøg på en blød landing ved at udskyde overdragelsesperioden i endnu to år.
Herved ville man vinde tid til at sikre en mere forsvarlig over-dragelse, men dette blev afvist af U-landsstyrelsen (i dag Styrelsen for Internationalt Udviklingssamarbejde, red.) med følgende begrundelser:

• En støtteperiode på mere end 18 år og et støttebeløb på 141 mio. kr. var usædvanligt for et enkelt projekt
• Congo-hospitalet var med sin beliggenhed og målgruppe ikke tilstrækkeligt fattigdomsorienteret
• Hospitalet var ikke blevet tilstrækkeligt integreret i det congolesiske sundhedsvæsen
• Dansk bistand var op mod 1980’erne blevet omlagt til sektorbistand i stedet for store enkeltprojekter som Congo-hospitalet
• Danida var i gang med at reducere listen over modtagerlande for dansk bistand, og Congo var ikke med på denne liste
• Congo under præsident Mobutu levede ikke op til de danske krav til god regeringsførelse, demokrati og respekt for menneskerettigheder

Med disse kontante argumenter stod det fast, at hospitals-projektet skulle overdrages endeligt til congoleserne den 31. maj 1981. Samtidig lukkede Udenrigsministeriet sin ambassade i Kinshasa.

Projektets nedtur var for alvor begyndt. 1½ år efter over-dragelsen besøgte en dansk konsulent hospitalet (i 1982) og kunne allerede da konstatere et betydeligt fald i den behandlingsmæssige standard og i personalets motivation.

Hvorfor gik det så galt?

Det politiske kaos i Congo og en sammenbrudt congolesisk økonomi giver selvsagt en betydelig del af forklaringen på projektets sammenbrud.
Plyndringer af hospitalet, manglende bevillinger og det kvalificerede personales flugt fra Congo-hospitalet medvirkede til, at hospitalet ikke længere fungerer. Hertil kommer Congos mangel på fremmed valuta til at indkøbe medicin, udstyr og reservedele.

Hospitalets nuværende ledelse er ineffektiv og afspejler det congolesiske sundhedsministeriums lave prioritering af hospitalets fortsatte drift.

For Congo-hospitalet har der ikke været megen hjælp at hente hos de internationale organisationer. Samtaler med Verdensbanken og EU-repræsentationen i Kinshasa viste klart, at bistand til Congo-hospitalet ikke er interessant som led i den internationale bistand til sundhedssektoren i Congo.

Heller ikke bilaterale donorer som Frankrig og den tidligere kolonimagt Belgien har vist seriøs interesse i at træde ind i en renovering af hospitalet. Frankrig stillede i nogle år læger til rådighed, men ydede ikke samtidig økonomiskbistand til hospitalets almindelige drift.

Belgien lavede for nogle år siden et overslag over udgifterne til en renovering af hospitalet på 2,5 mio. dollars, men det førte ikke til nogen aftale.

Hvis vi skal se på det danske medansvar for Congo-hospitalets triste skæbne siden 1981, kan det sammenfattes i følgende punkter:

• Projektet blev i for lang tid drevet som en rent dansk institution.
• De congolesiske sundhedsmyndigheder blev ikke i tide inddraget i beslutninger om hospitalets fremtid eller mødt med danske krav om en plan for driften af hospitalet efter overtagelsen.
• Der skete ikke i tide en reel overdragelse af ansvaret for alle hospitalets funktioner til de congolesiske medarbejdere.
• Danske løntilskud til de congolesiske ansatte vanskeliggjorde overdragelsen.
• I den hjemlige danske administration og projektbestyrelse blev der ikke løbende formuleretinstruktioner for overdragelsesprocessen og dens gennemførelse

Bæredygtigheden manglede

I u-landsdebatten herhjemme fokuserer vi – med rette – meget på nyttevirkningen af vores u-landsbistand. Bliver pengene spildt? Når vores bistand ud til dem, der har mest behov?

Sikrer vi i tilstrækkelig grad, at vores bistandsaktiviteter er bæredygtige?

Historien om Congo-hospitalet giver ikke entydige svar på disse spørgsmål. Vi har i 18 år ydet en bistand på 141 mio. kr. til sundhedssektoren i Congo. For dette beløb har Congo helt sikkert fået to ting:

• kvalificeret hospitalsbehandling af mange patienter, primært fattige congolesere
• uddannelse og praktik for congolesiske læger, sygeplejersker og andet sundhedspersonale

Men når det kommer til bæredygtigheden af vores indsats på Congo-hospitalet, har vi været knap så heldige. Selvom de politiske og økonomiske forhold i Congo i sig selv har været en afgørende hindring for en bæredygtig overdragelse, kunne vi have tilrettelagt den bedre og sikret en mere langtidsholdbar forankring af Congo-hospitalet i den congolesiske sundhedsbetjening i Kinshasa.

 

Finn Balslev vendte tilbage til Congo i marts 2006 på et rejestipendium fra Danidas Oplysningsbevilling.